Пожалуйста, используйте этот идентификатор, чтобы цитировать или ссылаться на этот ресурс:
http://hdl.handle.net/10995/97794
Все ресурсы в архиве электронных ресурсов защищены авторским правом, все права сохранены.
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2021. Т. 18, № 3. С. 35-44.
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
О. А. Ибрагимов
Академия управления МВД России, г. Москва, Россия
Введение. Актуальность исследования обусловлена необходимостью выявления конституционно-правовых проблем формирования Правительства Российской Федерации после прошедшей в 2020 г. конституционной реформы. Процесс формирования является первоосновой будущего правительства, от реализации которого напрямую зависит эффективность деятельности исполнительной власти в целом. Правительство Российской Федерации формируется в несколько этапов, в процессе реализации каждого из которых могут возникнуть конституционно-правовые проблемы. На втором этапе, рассматриваемом автором в статье, формируется структура федеральных органов исполнительной власти и проводятся назначения заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Несмотря на принятые поправки в Основной закон, некоторые конституционно-правовые проблемы, относящиеся к данному этапу, остались нерешёнными и требуют переосмысления. Также повышение сложности механизма назначения членов правительства привело к возникновению ранее не исследованных вопросов. Цель. Цель исследования состоит в выявлении конституционно-правовых проблем формирования российского правительства и разработке предложений по их решению. Методология. В ходе исследования применялись общенаучные методы (диалектика, индукция, дедукция, описание, сравнение, системный и структурно-функциональный) и частнонаучные методы (сравнительно-правовой и технико-юридический, толкование). Результаты. В результате проведённого исследования выявлены ключевые конституционно-правовые проблемы второго этапа формирования Правительства Российской Федерации и предложены пути их решения. Среди проблем: недостаточность конституционно-правовых средств, необходимых для окончательного разрешения конфликта по разногласиям, касающимся видения состава будущего правительства Председателем Правительства Российской Федерации и главой государства; возможность использования процедуры назначения членов правительства в качестве средства роспуска Государственной Думы; единоличное управление главой государства некоторыми министерствами, входящими в структуру федеральных органов исполнительной власти. Заключение. Предложенные автором решения конституционно-правовых проблем формирования Правительства Российской Федерации позволят сохранить стабильность конституционного строя в кризисные периоды.
Ключевые слова: конституционно-правовые проблемы; формирование Правительства Российской Федерации; назначение членов правительства; министерства, руководство деятельностью которых осуществляет президент.
ганизующее управление всей системой органов исполнительной власти. В России центральным правительством является Правительство Российской Федерации (далее -Правительство РФ). Правительство РФ -один из участников процесса сменяемости власти, который органически связан с конституционно-правовыми процедурами формирования и отставки. В России периодичность сменяемости Правительства РФ не регламентируется конституционно-правовыми нормами, но, как правило, оно формируется после вступления в должность вновь избранного главы государства и уходит в отставку
Правительство РФ формируется в три основных этапа:
1. Назначение Председателя Правительства РФ.
2. Формирование структуры федеральных органов исполнительной власти и назначение заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.
3. Отставка Правительства РФ.
В 2020 г. в результате конституционной реформы претерпели изменения положения Конституции Российской Федерации (далее -Конституция РФ, Основной закон), касающиеся формирования Правительства РФ. Конституционные новеллы также коснулись и второго этапа формирования правительства.
В ходе исследования применялись общенаучные методы (диалектика, индукция, дедукция, описание, сравнение, системный и структурно-функциональный), частнонауч-ные методы (сравнительно-правовой и технико-юридический, толкование).
3. Формирование структуры федеральных органов исполнительной власти и состава правительства
Назначенный на должность Председатель Правительства РФ представляет на утверждение Государственной Думе кандидатуры своих заместителей и федеральных министров, за исключением министров – глав министерств, руководство деятельностью которыми осуществляет Президент Российской Федерации (далее – Президент РФ)1. Формально в этом процессе Президент РФ не принимает участия, но согласно ч. 1 ст. 112 Конституции РФ Председатель Правительства РФ обязан не позднее недельного срока представить главе государства предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (далее – ФОИВ). В соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации структура ФОИВ, которую Председатель Правительства РФ в установленный ст. 112 Основного закона недельный срок предлагает на утверждение Президенту РФ, включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на должности в Правительстве РФ2. В ходе многолетней научной дискуссии
Определение персонального состава Правительства РФ Председателем Правительства РФ напрямую зависит от окончательного решения Президента РФ по структуре ФОИВ. Глава государства практически единолично организует входящие в структуру ФОИВ федеральные органы исполнительной власти, находящиеся под его руководством. Преодолеть возможные разногласия по поводу выбора членов правительства предлагается путём дополнения ч. 2 ст. 112 Основного закона конституционно-правовой нормой о том, что кандидатуры заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров представляются Государственной Думе на утверждение в течение одной (или максимум двух) недель после утверждения структуры федеральных органов исполнительной власти. В случае реализации предложения на порядок снижается значение роли Председателя Правительства РФ в формировании Правительства РФ, но негативный эффект такого последствия всё же нивелируется важностью превентивности конституционного кризиса.
Отдельно остановимся на том случае, когда согласие между Президентом РФ и Председателем Правительства РФ по поводу кандидатур членов будущего правительства не достигнуто. Предположим, что Председатель Правительства РФ имеет твердую непоколебимую позицию по кандидатурам некоторых членов правительства, должности для назначения которых отсутствуют в структуре федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Президентом РФ. Налицо конфликт между Президентом РФ и Председателем Правительства РФ. Конституцией РФ предусмотрено несколько путей разрешения конфликта:
– обращение Председателя Правительства РФ к Президенту РФ с прошением об отставке (ч. 4«1» ст. 117 Конституции РФ) и принятие его отставки (п. «в » ст. 83);
– освобождение Председателя Правительства РФ от должности Президентом РФ (п. «а» ст. 83).
При реализации первого варианта конфликт может не разрешиться окончательно: в ст. 11 Закона о Правительстве РФ 2020 г.4 предусматривается право Президента РФ отклонить отставку любого члена Правительст-
ва РФ, в том числе и Председателя Правительства РФ. Если глава государства не принимает отставку Председателя Правительства РФ, то правильным компромиссным решением будет внесение изменений в структуру ФОИВ (п. «б1» ст. 83 Конституции РФ).
4. Назначение членов Правительства Российской Федерации
Немаловажное значение в формировании правительства играют конституционно-правовые проблемы непосредственного назначения членов Правительства РФ. Редакцией Конституции 2014 г. (ч. 2 ст. 112) предусматривалось предложение кандидатур членов правительства не Государственной Думе, а Президенту РФ, что выглядело более логично во взаимосвязи с конституционной нормой об окончательном определении главой государства структуры ФОИВ. При этом в указанной редакции Основного закона отсутствовала конституционно-правовая норма о том, кем назначаются члены правительства. Ответ на этот вопрос возможно было найти
в ст. 9 Закона о Правительстве РФ 1997 г., что, по нашему мнению, являлось существенным недостатком ст. 112 Основного закона.
Конституционные новеллы 2020 г. кардинально изменили порядок назначения заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (за исключением глав министерств, руководство деятельностью которых осуществляет глава государства). Процесс назначения указанных членов правительства по своей сути аналогичен назначению Председателя Правительства РФ и подразделяется на несколько этапов:
1. Выбор Председателем Правительства РФ кандидатур своих заместителей и федеральных министров (в соответствии с утверждённой структурой ФОИВ) и представление их Государственной Думе.
2. Утверждение или отклонение кандидатур Государственной Думой.
3. Назначение Президентом РФ кандидатур на соответствующие должности.
Единственным юридически значимым ограничением выбора кандидатуры заместителя Председателя Правительства РФ или министра является её рассмотрение Государ -ственной Думой, результатами которого могут быть утверждение или отклонение. Согласно ст. 148« » Регламента Государственной Думы (далее – Регламент) представления по кандидатурам членов Правительства РФ вно-
сятся в Государственную Думу Председателем Правительства РФ в сроки, предусмотренные ст. 112 Конституции РФ. В указанной статье законодателем не установлены сроки внесения представлений по кандидатурам членов правительства, они регламентированы Законом о Правительстве РФ (ст. 9, 10) и зависят от обстоятельных факторов:
1) двухнедельный срок со дня назначения на должность Председателя Правительства РФ в случае формирования нового состава правительства, а именно сложения полномочий или отставки;
2) недельный срок в двух других случаях:
– со дня появления вакантной должно -сти члена правительства, если эта должность стала вакантной после назначения Председателя Правительства РФ;
– со дня назначения Председателя Правительства РФ, если эта должность члена правительства стала вакантной до назначения Председателя Правительства РФ.
Сроки назначения членов правительства установлены рационально: в случае формирования нового правительства требуется больше времени, чем при внесении точечных изменений в состав правительства. Вновь остаётся без внимания законодателя регламентация конституционно-правовой ответственности за нарушение данных сроков.
Представленные на утверждение кандидатуры Государственная Дума рассматривает в течение недели. Кандидат на должность заместителя Председателя Правительства РФ представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности правительства, которые он планирует координировать на занимаемой должности, а кандидат на должность федерального министра – аналогичную программу, только в отношении федерального органа исполнительной власти. Кандидат также отвечает на вопросы депутатов в течение времени, точное значение которого в Регламенте не установлено. Считаем, что необходимость в представлении программ основных направлений деятельности кандидатами в члены правительства отсутствует, поскольку они лишь могут конкретизировать положения уже обнародованной программы Председателя Правительства РФ. Программа является в данном случае формальным атрибутом выступления кандидата
перед Государственной Думой, по её содержанию установить компетентность каждого отдельного кандидата довольно сложно. Принятие Государственной Думой решения об утверждении кандидатуры принимается по итогам тайного или открытого голосования депутатов Государственной Думы.
Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой, назначаются на должность Президентом РФ. Глава государства, в свою очередь, не вправе отказать в назначении на должность заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой (ч. 3 ст. 112).
Государственная Дума наделена полномочиями три раза отклонить любую кандидатуру члена правительства, представленную Председателем Правительства РФ на утверждение. При этом в течение недели со дня её отклонения он вносит представление по новой кандидатуре или повторно по той кандидатуре, которая была отклонена Государственной Думой.
третьей частью кандидатур членов правительства создаёт угрозу её роспуска. Во-первых, в этом случае роспуск Государственной Думы будет связан с достаточно формальными основаниями. Во-вторых, ограничивается участие законодательного органа в формировании правительства. В-третьих, нивелируется роль Председателя Правительства РФ в формировании подчинённого ему органа.
Срок назначения членов правительства без участия Государственной Думы не кон-ституционализирован, но исходя из принципа непрерывности деятельности правительства Президенту РФ необходимо как можно скорее их назначить. Полагаем, что разумным сроком назначения членов правительства в данном случае является неделя, и его следует закрепить в Конституции РФ. Президент РФ также вправе не распускать Государственную Думу после трёхкратного отклонения кандидатур членов и сохранить вновь сформированное правительство, но в будущем возрастут политические риски противостояния парламента и правительства. Результат голосования по кандидатуре членов правительства оформляется постановлением Государственной Думы.
В. В. Невинский считает, что целесообразнее предусмотреть представление Президентом РФ на согласование Государственной Думе лишь кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства РФ руководителей «силовых» министерств и Мини-
5. Назначение глав министерств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации
Формирование структуры ФОИВ и назначение членов Правительства РФ – взаимосвязанные процессы, составляющие единый этап формирования правительства. Несмотря на проведённую в 2020 г. конституционную реформу, на данном этапе формирования правительства существует ряд конституционно-правовых проблем, часть которых осталась от предыдущей редакции Основного закона:
– отсутствие правовых средств к окончательному решению конфликта по разногласиям, касающимся видения состава будущего правительства Председателем Правительства РФ и главой государства;
– определение легитимности несформи-рованного правительства;
– не предусматривается конституционно-правовая ответственность за нарушения сроков назначения членов правительства;
– возможность использования процедуры назначения членов правительства для роспуска Государственной Думы;
– единоличное управление главой государства частью министерств, входящих в структуру правительства.
Выявленные проблемы, как показывает российская конституционно-правовая практика, не оказывают видимого отрицательного влияния на организацию Правительства РФ, но в периоды конституционных или политических кризисов могут обостриться и привести к серьёзным нарушениям основ конституционного строя.
1 Руководители федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности (п. «д1» ст. 83 Конституции Российской Федерации).
2 По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Россий-
ской Федерации : Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П. – Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
3 См., напр.: О структуре федеральных органов исполнительной власти : Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 (ред. от 14 сентября 2018 г.; с изм. от 21 января 2020 г.) // СЗ РФ. -2012. – № 22. – Ст. 2754; О структуре федеральных органов исполнительной власти : Указ Президента РФ от 15 мая 2018 г. № 215 (ред. от 21 января 2020 г.) // СЗ РФ. – 2018. – № 21. -Ст. 2981; О структуре федеральных органов исполнительной власти : Указ Президента РФ от 21 января 2020 г. № 21 (ред. от 20 ноября 2020 г.) // СЗ РФ. – 2020. – № 4. – Ст. 346.
5 О Правительстве Российской Федерации : Федеральный конституционный закон № 2-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2016 г., утратил силу) // СЗ РФ. – 1997. – № 51. – Ст. 5712.
1. Bockenforde M. A Practical Guide to Constitution Building: the Design of the Executive Branch. Stromsborg : International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2011. – 56 p.
2. Borodin I. L. Executive power in theory of separation of powers // National Aviation University. Series: Law Journal “Air and Space Law”. – 2019. – № 4 (53). – P. 41-47.
3. Кондрашев А. А. Сменяемость власти как конституционная ценность // Российский юридический журнал. – 2016. – № 3 (108). – С. 90-99.
4. Jenny S. Martinez. Inherent Executive Power: A Comparative Perspective // The Yale Law Journal. – 2006. -№ 115. – P. 2480-2511.
5. Современные проблемы организации публичной власти : монография / отв. ред. С. А. Авакьян. – М. : Юстицинформ, 2014. – 596 с.
6. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / отв. ред. И. Л. Бачило. – М. : Юристъ, 1998. – 432 с.
7. Дзидзоев Р. М. Правительство России: некоторые вопросы формирования и состава // Конституционное и муниципальное право. – 2012. – № 12. – С. 39-43.
8. Лексин И. В. Трансформация системы федеральных органов исполнительной власти в 1992-2006 гг. // Вестник Московского университета. Серия 21: Управление (государство и общество). – 2006. -№ 4. – С. 35-47.
9. Bakurova N. N. The system of federal bodies of executive power in Russia // Courier of Kutafin Moscow State Law University (MSAL). – 2019. – № 6. – P. 81-86.
10. Конджакулян К. М. Исполнительная власть и институт президентства: вопросы соотношения (административно-правовое исследование на примере Российской Федерации и Республики Армения) / под ред. Н. М. Чепурновой. – М. : Юрлитинформ, 2013. – 200 с.
11. Краснов М. А., Шаблинский И. Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. – М. : Институт права и публичной политики, 2008. – 232 с.
12. Ибрагимов О. А. Политическая коррупция как угроза конституционному строю Российской Федерации // Юридический вестник Кубанского государственного университета. – 2017. – № 4 (33). – С. 6-9.
13. Ибрагимов О. А. О некоторых конституционно-правовых ограничениях в отношении лиц, замещающих государственные должности в органах исполнительной власти Российской Федерации: фактологический анализ // Конституционное и муниципальное право. – 2021. – № 2. – С. 43-46.
14. Аверин А. Н., Понеделков А. В., Крицкая А. А., Стельмах С. А. Конституционный статус должностных лиц государственной элиты // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. -2021. – № 1. – С. 77-81.
15. Shevtsova L. The problem of executive power in Russia // Journal of Democracy. – 2000. – Т. 11, № 1. -P. 32-39.
16. Медушевский А. Н. Конституционный переворот или конституционная реформа: поправки к Конституции 1993 года как инструмент борьбы за власть // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. – 1999. – № 3 (28). – C. 154-167.
17. Миронов О. О. Конституция не может быть незаконной // Государство и право. – 1998. – № 4. – С. 5-9.
18. Четвернин В. А. Российская конституционная концепция правопонимания // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. – 2003. – № 4 (45). – С. 28-36.
19. Гунич С. В., Ступницкий А. Е. Модернизация полномочий главы государства в контексте поправок к конституции Российской Федерации // Lex russica (Русский закон). – 2021. – № 3 (172). – С. 52-61.
20. Медушевский А. Н. Переход России к конституционной диктатуре: размышления о значении реформы 2020 года // Сравнительное конституционное обозрение. – 2020. – № 3. – С. 33-50.
21. Авакьян С. А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. – 2013. – № 2. – С. 20-25.
22. Невинский В. В. Конституционно-правовое регулирование полномочий Президента Российской Федерации в сфере формирования Правительства Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. – 2018. – № 3 (105). – С. 41-49.
23. Дзидзоев Р. М. Вопросы организации государственной власти в новой редакции Конституции Российской Федерации // Право и политика. – 2020. – № 9. – С. 156-165.
24. Осетров С. А. Организационные основы президентской власти в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. – 2010. – № 7. – С. 41-45.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
25. Гончаров В. В. Коллегиальность и единоначалие как принципы формирования и функционирования органов исполнительной власти в РФ // Юридический мир. – 2009. – № 3 (147). – С. 54-59.
Информация об авторе
Ибрагимов Олег Александрович – адъюнкт 3 факультета (подготовки научных и научно-педагогических кадров)
SPIN-код: 3379-8260, Author ID: 812280 ORCHID ID: 0000-0002-7537-0685
Информация о статье
Дата поступления – 27 апреля 2021 г. Дата принятия в печать – 19 июля 2021 г.
Ибрагимов О. А. Актуальные проблемы формирования Правительства Российской Федерации: конституционно-правовой анализ // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2021. Т. 18, № 3. С. 35-44. й01: 10.24147/1990-5173.2021.18(3).35-44.
CURRENT PROBLEMS OF THE RUSSIAN FEDERATION GOVERNMENT FORMATION:
Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Moscow, Russia
Introduction. The relevance of the study is determined by the need to identify the constitutional problems of the Russian Federation Government formation after the constitutional reform in 2020. The process of formation is the first foundation of the future government, the implementation of which directly depends on the effectiveness of the executive power generally. The Russian Federation government is formed in several stages, and in the process of implementing each of which constitutional problems may arise. At the second stage, which focused the author’s attention, the structure of the federal executive bodies is formed and the Deputy Prime Ministers of the Russian Federation and federal ministers are appointed. Despite the amendments to the Basic Law, some of the constitutional problems of this stage remain unresolved and require rethinking. Also the increasing complexity of the mechanism for appointing government members has created previously unexplored problems. Purpose. The purpose is to identify the constitutional problems of the Russian Government formation and formulation of proposals for their solution. Methodology. In the course of the study were used general scientific methods (dialectics, induction, deduction, description, comparison, systematic, structural and functional methods), specific scientific methods (comparative and legal, technical and legal
methods, interpretation). Results. As a result of the study, the core constitutional and law problems of the second stage of the Russian Federation Government formation were identified and ways of their solution were proposed. Among them: the lack of constitutional means for the final resolution of the conflict over disagreements concerning the vision of the composition of the future government by the Chairman of the Russian Federation Government and head of state; the possibility of using the procedure for appointing government members as a means to dissolve the State Duma; sole control by the head of state of the individual ministries that are part of the structure of the federal executive bodies. Conclusion. The solutions proposed by the author to the constitutional and legal problems of the Russian Federation Government formation will preserve the stability of the constitutional system in times of crisis.
Keywords: constitutional problems; Russian Federation Government formation; appointment of the government members; ministries whose activities are managed by the President.
1. Böckenförde M. A Practical Guide to Constitution Building: the Design of the Executive Branch. Strömsborg, International Institute for Democracy and Electoral Assistance Publ., 2011. 56 p.
2. Borodin I.L. Executive power in theory of separation of powers. National Aviation University. Series: Law Journal “Air and Space Law “, 2019, no. 4 (53), pp. 41-47.
3. Kondrashev A.A. Removability of state power as a constitutional value. Rossiiskii yuridicheskii zhurnal = Russian legal journal, 2016, no. 3 (108), pp. 90-99. (In Russ.).
4. Jenny S. Martinez. Inherent Executive Power: A Comparative Perspective. The Yale Law Journal, 2006, no. 115, pp. 2480-2511.
5. Avak’yan S.A. (ed.) Modern problems of the organization of public authority, monograph. Moscow, Yustitsinform Publ., 2014. 596 p. (In Russ.).
6. Bachilo I.L. (ed.). Executive power in the Russian Federation. Development problems. Moscow, Yurist Publ., 1998. 432 p. (In Russ.).
7. Dzidzoev R.M. Government of Russia: some issues of formation and composition. Konstitutsionnoe i mynitsipal’noe pravo = Constitutional and municipal law, 2012, no. 12, pp. 39-43. (In Russ.).
9. Bakurova N.N. The system of federal bodies of executive power in Russia. Courier of Kutafin Moscow State Law University (MSAL), 2019, № 6, pp. 81-86.
11. Krasnov M.A., Shablinsky I.G. The Russian system of power: a triangle with one corner. Moscow, Institut prava i publichnoi politiki Publ., 2008. 232 p. (In Russ.).
12. Ibragimov O.A. Political corruption as a threat to the constitutional order of the Russian Federation. Yuridicheskii vestnik Kubanskogo gosudarstvennogo universiteta = Legal Bulletin of the Kuban State University, 2017, no. 4 (33), pp. 6-9. (In Russ.).
13. Ibragimov O.A. On some constitutional restrictions on persons holding public positions in executive bodies of the Russian Federation: factual analysis. Konstitutsionnoe i mynitsipal’noe pravo = Constitutional and municipal law, 2021, no. 2, pp. 43-46. (In Russ.).
14. Averin A.N., Ponedelkov A.V., Kritskaya A.A., Stelmakh S.A. Constitutional status of officials of the state elite. Gumanitarnye, social’no-ekonomicheskie i obshchestvennye nauki = Humanities, socio-economic and social sciences, 2021, no. 1, pp. 77-81. (In Russ.).
15. Shevtsova L. The problem of executive power in Russia. Journal of Democracy, 2000, vol. 11, no. 1, pp. 32-39.
16. Medushevsky A.N. Constitutional coup or constitutional reform: amendments to the 1993 Constitution as an instrument of the struggle for power. Konstitutsionnoe pravo: vostochnoevropeiskoe obozrenie = Constitutional Law: Eastern European Review, 1999, no. 3 (28), pp. 154-167. (In Russ.).
17. Mironov O.O. The constitution cannot be illegal. Gosudarstvo i pravo = State and law, 1998, no. 4, pp. 5-9. (In Russ.).
18. Chetvernin V.A. The Russian constitutional concept of legal thinking. Konstitutsionnoe pravo: vostochnoevropeiskoe obozrenie = Constitutional Law: Eastern European Review, 2003, no. 4 (45), pp. 28-36. (In Russ.).
19. Gunich S.V., Stupnitskii A.E. Development of powers of the head of state in the context of amendments to the constitution of the Russian Federation. Lex russica (Russian law), 2021, no. 3 (172), pp. 52-61. (In Russ.).
20. Medushevsky A.N. Russia’s transition to a constitutional dictatorship: reflections on the meaning of the 2020 reform. Sravnitel’noe konstitutsionnoe obozrenie = Comparative constitutional review, 2020, no. 3, pp. 33-50. (In Russ.).
21. Avak’yan S.A. Draft laws on amendments to the Russian Federation Constitution. Konstitutsionnoe i mynitsipal’noe pravo = Constitutional and municipal law, 2013, no. 2, pp. 20-25. (In Russ.).
22. Nevinsky V.V. Constitutional and legal regulation of the powers of the President of the Russian Federation in formation of the Government of the Russian Federation. Rossiiskoe pravo: obrazovanie, praktika, nauka = Russian law: education, practice, science, 2018, no. 3 (105), pp. 41-49. (In Russ.).
23. Dzidzoev R.M. The questions of organization of state power in new revision of the constitution of the Russian Federation. Pravo i politika = Law and Politics, 2020, no. 9, pp. 156-165. (In Russ.).
24. Osetrov S.A. Organizational foundations of the presidential power in the Russian Federation. Konstitutsionnoe i mynitsipal’noe pravo = Constitutional and municipal law, 2010, no. 7, pp. 41-45. (In Russ.).
25. Goncharov V.V. Collegiality and sole command as principles of formation and functioning of agencies of executive power of the Russian Federation. Yuridicheskii mir = Legal world, 2009, no. 3 (147), pp. 54-59. (In Russ.).
About the author
Ibragimov Oleg – adjunct of the third faculty (training of scientific and scientific-pedagogical personnel)
Received – April 27, 2021 Accepted – July 19, 2021
Ibragimov O.A. Current Problems of the Russian Federation Government Formation: Constitutional Analysis. Vestnik Omskogo universiteta. Seriya “Pravo” = Herald of Omsk University. Series “Law”, 2021, vol. 18, no. 3, pp. 35-44. DOI: 10.24147/1990-5173.2021.18(3).35-44. (In Russ.).
Конституционно-правовые проблемы формирования Правительства Российской Федерации
ОЛЕГ АЛЕКСАНДРОВИЧ ИБРАГИМОВ,
Constitutional and legal problems of the formation of the Government of the Russian Federation
OLEG ALEXANDROVICH IBRAGIMOV,
Listener of the 3rd Faulty (Training of Sdentilk and Pedagogiœl Staff) (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
Аннотация. Статья посвящена актуальным конституционно-правовым проблемам формирования российского федерального правительства. Автором детально проанализирован порядок рассмотрения Государственной Думой представленной главой государства кандидатуры на должность Председателя Правительства Российской Федерации. Автор предлагает утвердить представляемую программу основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации в качестве документа стратегического планирования. В статье приводится примерная структура программы, а также краткое описание каждого из разделов.
Ключевые слова и словосочетания: исполнительная власть; федеральное правительство; Государственная Дума; глава правительства; программы основных направлений деятельности.
Annotation. The article is devoted to the actual constitutional problems of forming the Russian Federal government. The author analyzes in detail the procedure for consideration by the State Duma of a candidate nominated by the head of State for the post of ^ief of the Russian Federation Government. The author proposes to confirm the program of the main activities of the Russian Federation Government submitted by the candidate as a strategic planning document. The article provides an approximate structure of the program, as well as a short description of the each sections.
Key words and phrases: executive power; а federal government; the State Duma; the head of government; the program of the main activities.
Исполнительная власть, наряду с законодательной и судебной, олицетворяет в себе власть государства, которая непосредственно проявляется в отношениях властвования органов государственной власти, являющихся субъектами конституционных правоотношений. В России субъектами конституционных правоотношений в системе исполнительной власти на федеральном уровне является Правительство Российской Федерации (далее — Пра-
вительство РФ), на региональном — высшие должностные лица (главы исполнительной власти) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Субъекты правоотношений исполнительной власти составляют единую систему органов исполнительной власти, связанных между собой по вертикали и горизонтали. Высшее положение в этой системе, как правило, занимает правительство, возглавляемое
Каждый орган государственной власти нуждается не только в нормативно-юридическом установлении, но и в обеспечении основ его организации. Основы организации Правительства РФ установлены Конституцией РФ и Законом о Правительстве РФ1. Важными составляющими организации любого правительства являются процессы его формирования и отставки.
До середины 2020 г. Конституцией РФ предусматривалась процедура согласования кандидата на пост Председателя Правительства РФ, порядок проведения которой устанавливался гл. 17 действовавшей в то время редакции Регламента Государственной Думы (далее — Регламент)2. Квинтэссенция процедуры дачи согласия на назначение Председателя Правительства РФ заключалась в проведении тайного или открытого голосования депутатов Государственной Думы. Согласие считалось полученным, если за кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Со-
гласно действовавшим положениям Регламента кандидат на должность Председателя Правительства РФ обязан доложить программу основных направлений деятельности Правительства РФ и в течение установленного времени ответить на вопросы. Цели и задачи программы, ее содержание, структура не регламентировались нормативными правовыми актами, поэтому кандидат был свободен в ее интерпретации и представлении. Анализ представленных кандидатами программ в 2008, 2012, 2018 и 2020 гг. показал, что в целом их основные положения конкретизировали направления внешней и внутренней политики Президента РФ.
дуры. Результат утверждения кандидатуры оформляется в виде соответствующего постановления Государственной Думы, которое направляется Президенту РФ.
Такой важной части процедуры утверждения Председателя Правительства РФ, как представление программы основных направлений деятельности будущего Правительства РФ, в действующем Регламенте уделено незначительное внимание. Законодатель остался в стороне от конкретного определения программы, ограничиваясь положениями о необходимости ее представления перед Государственной Думой, после которого кандидат обязан ответить на вопросы депутатов теперь в течение неопределенного времени, которое ранее процедурой дачи согласия ограничивалось тридцатью минутами. Поскольку программа не является нормативным документом, на практике зачастую получается, что ее мероприятия не выполняются и при этом не предусмотрено никакой ответственности.
2. Вызовы и угрозы социально-экономической политики и национальной безопасности.
3. Цели и задачи социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности. Приоритеты деятельности Правительства РФ.
4. Основные механизмы и этапы реализации задач и мероприятий программы. Бюджет программы.
5. Результаты реализации программы.
3 О стратегическом планировании в Российской Федерации: федер. закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (ред. от 31 июля 2020 г.) // СЗ РФ, 2014. № 26. Часть I. Ст. 3378.
В общих положениях устанавливается, что программа является документом стратегического планирования и разработана в целях реализации национальных интересов Российской Федерации. Программа направлена на успешную реализацию мероприятий социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, входящими в состав будущего Правительства РФ.
Вызовы и угрозы социально-экономической политики и национальной безопасности — это основные проблемы среднесрочного и долгосрочного характера, препятствующие развитию России. Отражение этих проблем кандидатом в программе позволит всесторонне осмыслить реальные угрозы в целях точечного воздействия на них силами и средствами, предусмотренными мероприятиями программы.
Цели и задачи развития и обеспечения безопасности государства должны быть взаимосвязаны как с вызовами и угрозами, так и с приоритетами деятельности правительства. Приоритетам деятельности будущего Правительства РФ надлежит быть синхронизированными с основными направлениями государственной политики главы государства и реальными потребностями общества. К примеру, в 2020 г. согласно новеллам Конституции РФ особое внимание должно уделяться следующим направлениям государственной политики:
— созданию условий, способствующих всестороннему развитию детей, воспитанию в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим (ч. 4 ст. 67.1 Конституции РФ);
— установлению единых правовых основ системы здравоохранения, системы воспитания и образования, в том числе непрерывного образования (п. «е» ст. 71);
— обеспечению защиты исторической правды и почтение памяти защитников Отечества (ч. 3 ст. 67.1).
Перечисленные направления государственной политики призваны стать частью реализации приоритетов деятельности Правительства РФ и в долгосрочной перспективе.
Наиболее важная часть программы — основные механизмы и этапы реализации задач и мероприятий программы. В данном разделе необходимо отразить каждое планируемое к выполнению мероприятие с указанием поэтапных сроков его реализации и будущих результатов. Так, по такому приоритетному направлению деятельности
Правительства РФ, как «создание условий, способствующих всестороннему развитию детей», одним из результатов могло бы стать создание дополнительных мест дошкольного образования: в 2021 г. — 1500 мест, в 2022 г. – 1800, в 2023 – 2220 и т. п. Во-первых, указание в программе конкретных ожидаемых результатов мероприятий позволит расширить сферу парламентского контроля над федеральным правительством. Во-вторых, представление перед Государственной Думой конкретных программных мероприятий является своеобразной гарантией их реализации. Такая гарантия обеспечивается конституционно-правовой ответственностью автора документа — Председателя Правительства РФ – за организацию руководства возглавляемым органом власти. Раскрывается это в том, что Председатель Правительства РФ обязан включить в программу мероприятия, выполнение которых он сможет организовать надлежащим образом и достичь необходимых результатов. В том случае, если результат мероприятия не будет достигнут, то ответственность за невыполнение, в первую очередь, должна возлагаться на Председателя Правительства РФ. В-третьих, обнародование мероприятий программы позволит усилить общественный контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Каждое мероприятие должно быть подкреплено определенным бюджетом в качестве доказательства реального воплощения в жизнь планируемых мероприятий.
Раздел «Результаты реализации программы» необходим для установления порядка организации работы по обобщению фактических результатов выполнения запланированных мероприятий. В случае невыполнения мероприятия указываются причины и принятые меры в отношении приведения к ответственности должностных лиц из состава правительства. Результаты выполнения программы ежегодно публично представляются Государственной Думе в рамках ежегодных отчетов о результатах своей деятельности, установленных п. «а» ч. 1 ст. 114 Основного закона.
В заключительных положениях отражаются особенности реализации программы, которые не освещаются в других разделах.
Процедуры согласования правительственных программ предусмотрены конституциями отдельных государств. Например, Конституцией Испании (ч. 2 ст. 99) кандидат на должность главы правительства представляет перед Конгрессом политическую программу правительства и запрашивает вотум доверия. В данном случае получение вотума доверия парламента выступает в качестве формы согласия с политической программой правительства. Согласно Конституции Финляндии (ст. 61) перед избранием нового премьер-министра депутаты парламента обсуждают политическую программу и состав правительства, после чего результаты рассмотрения сообщаются Президенту Финляндии для представления им кандидата на должность главы правительства.
Таким образом, в процедуре назначения главы российского правительства рассмотрение кандидатуры Государственной Думой является единственным конституционно-правовым ограничением выбора Президента РФ. Путем внесения изменений в Основной закон в 2020 г. процедура рассмотрения кандидатуры коренным образом не изменилась: на смену «даче согласия» пришло «утверждение». На наш взгляд, отличие процедуры согласования от утверждения состоит в смещении зоны конституционной и политической ответственности за выбранного кандидата от Президента РФ к Государственной Думе.
Предлагается переосмыслить значение программы основных направлений деятельности Правительства РФ. В этой связи полагаем необходимым закрепить программу как документ стратегического планирования, утверждать ее в Государственной Думе и в последующем обнародовать. Предложенные нововведения позволят существенно расширить сферу осуществления парламентского и общественного контроля за деятельностью Правительства РФ.
1. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов / М. В. Баглай. 6-е изд., изм. и доп. Москва, 2007.
2. Конджакулян К. М. Исполнительная власть и институт президентства: вопросы соотношения (административно-правовое иссле-
дование на примере Российской Федерации и Республики Армения) / под ред. Н. М. Че-пурновой. Москва, 2013.
3. Невинский В. В. Конституционно-правовое регулирование полномочий Президента Российской Федерации в сфере формиро-
вания Правительства Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2018. № 3 (105).
4. Словари и энциклопедии. URL: https://gufo. me/dict/ozhegov/утвердить (дата обращения: 21.11.2020).